100年の構想と5年の戦略――つくば市が「総合計画」をやめて選んだ二層の計画体系

概要

つくば市には、多くの自治体がいまも持つ「総合計画」が存在しない。代わりに市は、まちづくりの基本的な指針を示す長期構想「つくば市未来構想」と、その実現に向けて5年ごとに重点施策を定める「つくば市戦略プラン」という二層の体系で行政運営を進めている。2025年3月、市はこのうち戦略プランを更新し、対象期間を2025〜2029年度とする「第3期つくば市戦略プラン」を策定した。テーマは未来構想から引き継いだ「つながりを力に未来をつくる」である。 （参考：つくば市未来構想・戦略プラン - つくば市、第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

この事例の関心は、個々の施策の中身よりも「計画そのものの設計思想」にある。2011年の地方自治法改正で総合計画の策定義務が廃止されたとき、多くの自治体は従来の総合計画を惰性で作り続けた。これに対しつくば市は、計画体系を一から組み替え、「100年先を見据える不変の構想」と「社会の変化に追随する5年の実行計画」を分離した。さらに第3期では、戦略プランをあえて"薄く"し、詳細を各分野の個別計画に委ねて、長期の未来像と現場をつなぐ「連結装置」へと役割を絞り込んでいる。本稿は、第3期戦略プランの内容紹介にとどまらず、つくば市が選んだ計画体系の組み替えという観点から、この事例の再現可能な学びを整理する。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

背景・課題

総合計画は、かつて地方自治法によって策定が義務づけられ、ほぼすべての市町村が「基本構想・基本計画・実施計画」の三層で長期の行政運営を体系化してきた。ところが2011年の法改正で、基本構想の策定義務（議会の議決を経る規定）が廃止され、計画を作るかどうかの判断は各市町村に委ねられた。義務がなくなった後も、多くの自治体は従来どおりの総合計画を更新し続けている。網羅的で分量が多く、更新に労力がかかる一方で、現場の施策を実際に動かす力は弱い――そうした「作ること自体が目的化した計画」への問題意識は、全国の自治体に共通する。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市、つくば市未来構想・戦略プラン - つくば市）

つくば市は、この転換点で計画体系の組み替えに踏み切った。市は、限られた経営資源の中で「総合的・戦略的に行政運営を行うため」、総合計画の後継として未来構想と戦略プランを置いた。背景には、市が置かれた固有の状況もある。つくばエクスプレス（TX）沿線では子育て世代の転入で人口が増え続ける一方、周辺市街地では少子高齢化が進み、市内全域を見渡すと課題は一様ではない。加えて、急速なデジタル技術の進展や気候変動など、社会・経済の前提条件は想定を超える速さで変わり続けている。網羅的で硬直的な一本の長期計画では、こうした多様で速い変化を受け止めきれないという認識が、二層体系の出発点にあった。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

ただし、二層体系も運用してみると新たな課題を生んだ。前計画である第2期戦略プラン（2020〜2024年度）では、基本施策の方向性を具体化した個別施策や、その中で取り組む主要な事業までを詳細に記載していた。市はこれを振り返り、二つの問題点を挙げている。第一に、対象分野が幅広く、しかも5年という計画期間を持つ戦略プランでは、その時々の情勢に「素早く柔軟な対応をとりづらい」こと。第二に、農業・福祉・交通・教育といった各分野で法令等の要請により別途策定される「個別計画」との関係で、整合性や合理性に課題が生じていたことである。戦略プランと個別計画とで異なる指標が用いられるなど、同じ取組について重複した進行管理が発生していた。つまり、計画を網羅的に詳しく書き込むほど、機動性は下がり、現場の個別計画との二重管理が増えるというジレンマである。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

取り組みのプロセス

100年構想を2050年ビジョンと2030年マイルストーンに圧縮する――未来構想

二層体系の土台が「つくば市未来構想」である。未来構想は「まちづくり百年の計」という百年先を見据えた考え方に立ち、研究学園都市としての50年の歩みを踏まえて市の全分野の基本的な指針を示すものとして、2014年制定の「つくば市未来構想策定条例」に位置づけられている。最初の構想は2015年度を開始年度として策定され、近年のトレンドや新たな行政課題を反映して2020年に改定された。重要なのは、その時間軸の扱い方である。未来構想は計画期間を21世紀半ば（2050年頃）に置きながら、抽象的な理念だけに終わらせず、その中間点となる「2030年までの実現を目指す未来像」を各ビジョンごとに具体的に描いている。100年の射程を、2050年のビジョンと2030年のマイルストーンという二つの時点に圧縮することで、長期の構想を手触りのある目標へ落とし込んでいる。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市、つくば市未来構想 - つくば市）

未来構想が掲げるまちづくりの理念が「つながりを力に未来をつくる」である。多様なコミュニティの中で顔と顔が見えるつながりをつくり（顔と顔が見える）、イノベーションに挑む挑戦者を応援し（挑戦を応援する）、誰もが幸せを感じる未来を生み出す（未来をつくる）という三つの要素からなる。この理念のもと、市は「目指すまちの姿」として、Ⅰ 魅力をみんなで創るまち、Ⅱ 誰もが自分らしく生きるまち、Ⅲ 未来をつくる人が育つまち、Ⅳ 市民のために科学技術をいかすまち、の四つを定めている。戦略プランは、この理念と四つのまちの姿、そして2030年の未来像の実現に向けて、5年間で特に重点的に取り組む基本施策を束ねる実行計画として位置づけられる。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

未来像から逆算する――バックキャスティングの構造化

つくば市の計画手法の特徴は、現状の延長で目標を積み上げるフォアキャスティングだけでなく、まず到達したいまちの姿を描いてそこから逆算するバックキャスティングを正面から取り入れている点にある。2030年という設定にも意味があり、未来構想の開始年度2020年から10年後であると同時に、SDGsのゴールとなる年でもある。市はこの2030年の未来像を起点に、現状とのギャップを把握し、そこへ至る道筋を分野横断的な施策として束ねる、という逆算の考え方を採っている。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

このバックキャスティングは、戦略プランの紙面構造そのものに落とし込まれている。各基本施策のページは、まず「2030年の未来像」を掲げ、次に「未来像とのギャップ」として現状の課題や不足する点を明示し、それを踏まえた「基本施策の方向性」と「今後5年間で取り組むこと」を示し、最後に進捗を測る「代表的な参考指標」（現状値=2023年、目標値=2029年）を並べる、という共通フォーマットで統一されている。たとえば基本施策「市民と共に創るまちづくりを推進する」では、市と団体等との協働事業実施数を176事業/年（2023年）から180事業/年（2029年）へ、区会加入戸数を46,238戸から47,300戸へ、タウンミーティングに初めて参加した人を52人/年から70人/年へ、といった指標が設定されている。すべての施策が「未来像→ギャップ→取組→指標」という同じ鎖でつながり、理念から測定可能な数値までが一本の線で結ばれている点が、この計画の骨格である。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

計画を"薄く"して連結装置にする――第3期の組み替え

第3期戦略プランの最大の特色は、計画を厚くするのではなく、むしろ薄くしたことである。市は、第2期で戦略プランに詳細に書き込んでいた個別施策や主要事業を、第3期では「個別計画等に委ねる」と明確に整理した。戦略プランには基本施策の方向性と、今後5年間で取り組むことの概要だけを記し、具体的な事業の中身は各分野の個別計画に任せる。そのうえで、戦略プランの指標を各分野の個別計画の施策体系や指標と整合させ、未来構想に掲げる未来像と個別計画とを「つなぐ役割」を戦略プランに持たせた。これにより、社会経済情勢の変化に柔軟に対応できる計画体系の実現と、個別計画との重複した進行管理の解消を同時に狙っている。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

この「委ねる先」は抽象的な概念ではなく、実在する個別計画群である。第3期戦略プランは各基本施策ごとに連携する個別計画を明示しており、たとえば自然分野では「生物多様性つくば戦略」、中心市街地では「つくば中心市街地まちづくり戦略」、緑では「つくば市緑の基本計画」、子育てでは「第3期つくば市子ども・子育て支援プラン」、科学技術では「つくばスーパーサイエンスシティ構想」や「第2期つくば市スタートアップ戦略」、交通では「つくば市地域公共交通計画」といった具合に、各分野の計画と接続している。戦略プランは、これら数十本の個別計画の上に立って未来像との整合を取り、進捗を束ねる「背骨」として機能する。詳細は現場の計画に持たせ、戦略プランは全体を貫く方向性と指標の整合だけを担う――この役割分担が第3期の核心である。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

あわせて市は、計画の重複そのものを減らす工夫も重ねている。市町村が地方創生のために策定を求められる「地方版総合戦略」については、計画の二重性の解消・合理化を図るため、第2期戦略プランから戦略プランと一体化させてきた。第3期でも、国が「まち・ひと・しごと創生総合戦略」を抜本改訂して打ち出した「デジタル田園都市国家構想総合戦略」を勘案しつつ、地方版総合戦略を戦略プランと一体的に策定している。さらに、基本施策を貫く共通の視点として「地域やコミュニティがつながる」「知識や経験がつながる」「社会の資源がつながる」「中心地区と周辺地区が好循環でつながる」など六つの"つながる"視点を整理し、分野ごとに縦割りになりがちな施策を横断する設計レンズを用意している。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

審議会・意見交換会・パブリックコメントで支える策定過程

計画体系を市長個人の構想に終わらせないための制度的な裏づけも用意されている。未来構想と戦略プランの策定に関する基本事項は、条例で設置された「つくば市未来構想等審議会」が調査・審議する。審議会は委員30人以内で組織され、市議会議員、地方行政機関や公共的団体の役職員、学識経験者、副市長・教育長、そして公募を含む市民から市長が任命する。第3期の策定にあたっては、2024年2月8日に市長が審議会へ諮問し、計6回の審議会での議論を経て、2025年3月12日に答申、3月31日に策定という手順を踏んでいる。さらに未来構想そのものは、未来構想策定条例により、策定・変更時に議会の議決を経ることが定められており、長期構想に議会の関与と一定の安定性が担保されている。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市、つくば市未来構想等審議会 - つくば市）

市民の声を集める仕組みも、テーマを絞った形で組み込まれている。改定に先立つ2024年2月から4月にかけて、市は「市民と市長との意見交換会」を全6回開催した。各回は「多様性」「スマートシティ・DX」「子育て」「市民協働」「環境」「福祉」とテーマを分け、参加者は全6回で計62名、各回およそ10名程度という小規模・対話重視の設計である。未来構想を策定した2020年以降の生活や社会の移り変わり、市民が市政に寄せる期待がどう変わったかを聞き取る狙いがあった。その後、2025年1月7日から2月6日までパブリックコメントを実施し、計画案への意見を募ったうえで最終決定に反映している。大人数の形式的な説明会ではなく、テーマ別の少人数対話と公募意見を組み合わせて計画に市民の認識を織り込もうとする点に、参加手法の工夫がうかがえる。 （参考：つくば市未来構想・戦略プラン改定に向けた市民参加の取組 - つくば市、第3期つくば市戦略プラン（案）パブリックコメント募集案件公表書 - つくば市）

この事例の特徴

第一の特徴は、法的義務がなくなった総合計画を惰性で続けず、計画体系そのものを設計し直した点である。多くの自治体が従来型の総合計画を維持するなか、つくば市は「百年の射程を持つ不変の指針（未来構想）」と「社会の変化に追随する5年の実行計画（戦略プラン）」を分離した。長期の理念は条例と議会議決で安定させ、短期の施策は機動的に更新できるようにする――この役割分担は、計画を一本に詰め込む従来型とは発想が異なる。計画の量や網羅性ではなく、「何のために計画を作り、どの時間軸の判断をどの計画に担わせるか」という機能から設計し直したことが、この事例の根底にある。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市、つくば市未来構想・戦略プラン - つくば市）

第二に、第3期で計画を"薄く"したという、直感に反する選択である。計画は改定のたびに項目が増え、分厚くなっていくのが通例だが、つくば市は逆に、詳細を個別計画へ委ね、戦略プランを基本施策の方向性と指標の整合だけを担う連結装置へと絞り込んだ。これは、第2期で網羅性を追ったことが「機動性の低下」と「個別計画との二重管理」を生んだという自己分析から導かれた判断である。マスタープランの価値を、書き込む情報の多さではなく、長期の未来像と現場の個別計画をつなぐ"連結性"に見出したこの転換は、計画は厚いほど良いという暗黙の前提を問い直すものといえる。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

第三に、バックキャスティングを理念にとどめず、紙面の構造として徹底している点である。「2030年の未来像→未来像とのギャップ→基本施策の方向性→今後5年間で取り組むこと→参考指標」という同一フォーマットがすべての基本施策に適用され、どの施策も未来像にギャップを介して接続し、かつ2029年の目標値という測定可能な数値へ接続する。逆算で目標を描く手法は語られることが多いが、それを全施策共通のテンプレートに落とし込み、理念から数値指標までを一本の鎖で可視化している事例は多くない。計画書が「読み物」ではなく「進捗を管理する道具」として機能するよう設計されている。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市）

調査時点の成果

確実な事実として、第3期戦略プランは2025年3月31日に策定され、2025〜2029年度の市の取組方針として運用が始まっている。策定過程では、計6回の未来構想等審議会、テーマ別6回・計62名の市民と市長との意見交換会、約1か月のパブリックコメントという複数の手続きを経ており、未来構想を議会議決事項とする制度とあわせて、計画体系の正統性を担保する手順は整えられている。各基本施策には2023年を現状値、2029年を目標値とする参考指標が設定され、進捗を継続的に把握する枠組みが用意されている。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市、つくば市未来構想・戦略プラン改定に向けた市民参加の取組 - つくば市）

一方で、本稿が焦点を当てた「計画体系の組み替え」の成否は、調査時点ではまだ評価できない。第3期がうたう「機動的な対応」と「個別計画との重複管理の解消」が実際にどれだけ実現するかは、5年間の運用を通じて検証されるべき仮説であり、策定から日が浅い現時点で効果を測る材料はない。指標も目標値が置かれた段階で、2029年に向けた達成状況はこれからである。むしろ、計画を薄くしたことで戦略プラン単体からは具体像が見えにくくなり、施策の全体像を把握するには連携先の個別計画を併せて読む必要が生じるという、設計上の新しい論点も残る。なお、市は毎年度の事業実施計画を別途公表しており、戦略プランの方向性を単年度の事業へ翻訳する仕組みも併走させている。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市、令和7年度事業実施計画 - つくば市）

他地域への示唆

最も再現性の高い学びは、計画を「機能」から設計し直すという順序である。2011年に総合計画の策定義務が消えた今、自治体は「何のために計画を作るのか」「どの時間軸の判断をどの計画に担わせるのか」を問い直す自由を持っている。つくば市が示すのは、長期の不変の指針（未来構想）と短期の機動的な実行（戦略プラン）を分離し、前者は条例と議会議決で安定させ、後者は社会の変化に合わせて更新する、という役割分担である。基本構想・基本計画・実施計画をひとつの総合計画に詰め込む従来型に比べ、更新の重さと形骸化を避けやすい。これは都市の規模や財政力に左右されにくい、設計思想レベルの応用が利く論点である。

二つ目は、マスタープランは厚くするより"つなぐ"ことに価値があるという視点である。多くの自治体が、上位計画と個別計画とで別々の指標を使い、同じ取組を二重に進行管理する非効率を抱えている。つくば市の第3期は、詳細を個別計画に委ね、指標を揃え、上位計画を「未来像と個別計画をつなぐ連結装置」に絞ることで、この重複を解こうとした。網羅性を競うのではなく、計画間の整合と連結に資源を振り向けるという発想は、計画の数だけ進行管理が増えて疲弊している現場にとって、検討に値する処方箋となる。

三つ目は、バックキャスティングを「全施策共通のテンプレート」に落とし込むことの効用である。「未来像→ギャップ→取組→指標」という1ページ構造は、理念と数値を一本の鎖でつなぎ、どの施策も「将来像のどのギャップを、どの数値で埋めるのか」を自ら説明する形になる。逆算思考を掛け声で終わらせず、計画書のフォーマットそのものに埋め込むこのやり方は、他自治体がそのまま真似しやすい具体的な型である。

ただし、移植できるのは体系の形そのものではなく、その背後にある考え方である点には注意がいる。つくば市の二層体系が機能する前提として、委ねる先となる各分野の個別計画群が整っていること、そして計画を薄くするという判断を支える政治的な合意（条例・議会議決・審議会という制度）が必要になる。また、薄くしすぎれば上位計画から戦略性が失われ、個別計画間の整合を誰が担保するのかという新たな課題も生じうる。つくば自身、その効果はまだ検証段階にある。再現すべきは「未来構想＋戦略プラン」という固有の器ではなく、計画の役割を時間軸と機能で分離・整理し、上位計画を網羅装置から連結装置へと位置づけ直すという設計の発想である。総合計画を作ること自体が目的化していないか――この問いは、計画を持つすべての自治体に等しく差し向けられている。

参照元

• つくば市未来構想・戦略プラン - つくば市
• 第3期つくば市戦略プラン（本文）- つくば市
• つくば市未来構想 - つくば市
• つくば市未来構想等審議会 - つくば市
• つくば市未来構想・戦略プラン改定に向けた市民参加の取組（2023・2024年度）- つくば市
• 第3期つくば市戦略プラン（案）パブリックコメント募集案件公表書 - つくば市
• 令和7年度事業実施計画 - つくば市

2026年6月時点の調査内容に基づいて作成