つくば市の地域防災計画と市民協働の自主防災活動――防災科学のまちで「共助」をどう立ち上げるか

概要

つくば市は、国内でも特異な防災の条件を抱えた都市である。市内には国立研究開発法人防災科学技術研究所（NIED）をはじめ、国土地理院、気象研究所、筑波大学など、地震・気象・地理の最先端研究が集積している。いわば防災科学の中核を担う機関群が日常の風景のなかにある。にもかかわらず――というより、だからこそ象徴的なのだが――2012年5月6日、つくば市北条地区は藤田スケールF3と推定される国内有数の竜巻に直撃され、死者1人、住宅の全壊196棟を含む甚大な被害を受けた。最先端の研究機関を擁する都市が、自然の猛威の前ではまったく無力でありうることを、つくば市は身をもって経験している。 （参考：2012年5月6日茨城県つくば市竜巻災害 写真報告 - 消防防災科学センター、防災科学技術研究所（NIED））

そのつくば市が、災害から市民の命を守るための公的な枠組みとして整えているのが「つくば市地域防災計画」であり、その計画が前提とする住民側の備えが、区会・自治会・町内会を単位とする「自主防災組織」による共助の活動である。市は、大規模災害時には行政（公助）の機能に限界があることを明示し、自助・共助・公助を組み合わせた減災のまちづくりを掲げている。本稿は、この取り組みを単なる補助制度の紹介としてではなく、「最先端の防災科学が、なぜ自動的には地域の防災力にならないのか」「急速に膨張し、住民同士のつながりが薄い研究都市で、共助の基盤をどう立ち上げるのか」という観点から整理する。 （参考：自助、共助、公助で備える - つくば市、つくば市地域防災計画 - つくば市）

背景・課題

つくば市は、平地が多く一見すると災害に縁遠い印象を持たれがちだが、実際には複数の災害類型にさらされてきた歴史を持つ。市域には筑波山地の土砂災害リスクがあり、小貝川・鬼怒川・桜川など多くの河川を抱えて水害の危険もある。2011年の東日本大震災では市内も強い揺れと長期の断水・停電に見舞われ、2015年9月の関東・東北豪雨、2019年の台風第19号でも警戒対応を迫られた。そして地震・水害・土砂災害という「定番」の脅威に加えて、つくばを全国的に有名にしたのが竜巻である。災害の種類が幅広く、しかも発生の予測が難しいものを含む点に、この地域の防災の難しさがある。 （参考：つくば市国土強靱化地域計画 - つくば市、ハザードマップ・防災ガイド - つくば市）

2012年5月6日午後1時ごろに常総市からつくば市北条地区にかけて発生した竜巻は、気象研究所のドップラーレーダー解析によれば約17キロメートルを時速60キロメートル程度で移動し、被害分布の幅は約500メートルに及んだ。気象庁は当初の藤田スケールF2から現地調査を経てF3（風速およそ毎秒70〜92メートルに相当）に評価を変更している。つくば市の災害直後（同年5月9日時点）の暫定集計では、死者1人、負傷者37人、住宅等の全壊196棟、半壊238棟、一部破損518棟に達し（これらは暫定値で、その後の最終集計では数値が更新されている）、北条地区の商店街や住宅、北部工業団地が大きな被害を受けた。竜巻は、地震や水害と違って広域の事前避難になじまず、発生から通過までがわずか十数分という即時性を持つ。だからこそ、ハザードマップで備える「面」の防災だけでなく、近隣同士がその場で助け合う共助の力が、生死を分ける現実をつくばは経験した。 （参考：竜巻に関する現地調査報告 - 気象庁・気象研究所、2012年5月6日茨城県つくば市竜巻災害 写真報告 - 消防防災科学センター、2012年5月のつくば市における竜巻災害について（空中写真による被害範囲） - 国土地理院）

共助の重要性は、過去の大災害の知見にも裏づけられている。市は防災啓発のなかで、阪神・淡路大震災の調査において、生き埋めや建物の下敷きになった人の多くが自助・共助、すなわち自力や家族・近隣によって救出されたとされる知見を引き、「大規模災害時には公助の機能に限界がある」と率直に認めている。消防・警察・行政が一斉には駆けつけられない災害発生直後の時間帯に、誰が命をつなぐのか――その答えが、地域に根ざした自主防災組織なのである。 （参考：自助、共助、公助で備える - つくば市）

しかし、つくば市にはこの共助の土台を揺るがす構造的な弱点がある。それは、共助の母体である地縁組織そのものが弱いことだ。つくばエクスプレス（TX）沿線開発によって人口が急増し続けるこの都市では、転入が多く居住期間の短い住民が多い。市の分析でも、自治会・町内会への加入率は施行時特例市のなかで下位にとどまり、「このまちに愛着を持っている」とする市民や居住期間の長い住民の割合も低い水準にある。自主防災組織は区会・自治会・町内会を単位として結成されるため、その母体である区会の組織力が弱い新市街地ほど、共助の立ち上げが難しいという逆説が生じる。人口が増える場所ほど、地域防災の担い手が育ちにくいのである。 （参考：第3期つくば市戦略プラン - つくば市、地域で備える、自主防災活動（共助） - つくば市）

さらに、研究都市ゆえの事情として、外国人住民の多さも防災の固有課題となる。約150の研究機関や筑波大学に世界各国から研究者・留学生が集まり、市の人口増の一定割合を外国人が占める。日本語に不慣れな住民にとって、災害情報や避難の仕組みは大きな障壁になりうる。地縁の薄さと言語の壁という二つの「つながりにくさ」を抱えながら、いかに誰一人取り残さない地域防災を築くかが、つくば市の根底にある問いである。 （参考：防災（外国人向け・やさしい日本語） - つくば市）

取り組みのプロセス

公助の枠組みとしての地域防災計画

つくば市の防災施策の基幹をなすのが「つくば市地域防災計画」である。これは災害対策基本法に基づき、市域における災害の予防・応急対策・復旧復興の基本方針と市の対応を定める公的な計画で、本編は「総則」「災害予防」「災害応急対策」「災害復旧・復興」の4編で構成される。市はこの計画を、災害対応の経験、各種法改正、訓練から得られた課題等を踏まえて随時改定すると位置づけ、計画そのものを「自助・共助・公助のうち公助の取組」と明確に整理している。つまり地域防災計画は行政側の責任範囲を定めた文書であり、それと対になる住民側の備え（自助・共助）を別建てで促す構成になっている。 （参考：つくば市地域防災計画 - つくば市）

加えて市は、大規模自然災害に強いまちづくりを総合的・計画的に進めるため「つくば市国土強靱化地域計画」を策定している。推進期間は令和3年度（2021年度）からおおむね5年間とされ、その後も継続して見直しを行うとされる。東日本大震災、2015年の関東・東北豪雨、2019年の台風第19号といった近年の災害経験を踏まえ、事前の防災・減災と迅速な復旧・復興に資する施策を分野横断で束ねる役割を担う。地域防災計画が「災害が起きたときの動き方」を定めるのに対し、国土強靱化計画は「そもそも被害を出にくくする都市の体質づくり」を担う、という補完関係にある。 （参考：つくば市国土強靱化地域計画 - つくば市）

共助を「補助」で下支えする――自主防災組織への支援設計

つくば市の市民協働の中核は、自主防災組織への補助制度である。市は自主防災組織を、住民が日常の安全・安心を守るために区会を単位として自主的に立ち上げる防災活動の組織と位置づけ、その活動を予算の範囲内で資金面から支える。注目すべきは、補助のメニューが「単発のイベント補助」ではなく、組織の立ち上げから維持・人材育成までを段階的にカバーするよう設計されている点である。 （参考：地域で備える、自主防災活動（共助） - つくば市）

具体的には、消火器具・救助資機材・発電機などの資機材等整備、水害に備える土のう、断水時の生活用水を確保する災害用井戸の整備、訓練・備品・消耗品などの運営経費といった項目ごとに補助メニューが用意され、さらに地域の防災リーダーを育てる防災士の資格取得も補助の対象に含まれる。資機材や井戸の整備のように長い周期で更新される「初期投資」と、毎年度の運営を支える「継続活動」の双方を別立てで支える構造になっているのが特徴だ。 （参考：地域で備える、自主防災活動（共助） - つくば市）

自主防災組織が担う役割は多岐にわたる。平常時には、危険箇所の点検や要配慮者（高齢者・障害者など）の把握、資機材の備えや訓練を重ねて発災に備え、ひとたび災害が起きれば、救助や応急手当、初期消火、安否・情報の伝達、避難誘導と避難所の運営支援、炊き出し・給水、要配慮者の支援まで――行政の手がすぐには届かない発災直後の領域を地域の手で担う。市はこれらの活動を金銭面で支えるだけでなく、危機管理課と生涯学習推進課が連携して、家庭備蓄、乳幼児対策、避難所運営、自主防災活動の組織化といったテーマで「出前講座」を提供し、地域の自主的な動きを後押ししている。 （参考：地域で備える、自主防災活動（共助） - つくば市、自助、共助、公助で備える - つくば市）

「面」の備え――ハザードマップと多言語・アクセシブルな情報整備

共助が機能する前提として、住民一人ひとりが自宅周辺のリスクを知る「自助」の情報基盤も整えられている。市はハザードマップ・防災ガイドを、平常時の備えと災害時の心得を解説する「記事編」と、洪水・土砂災害の危険区域を示す「地図編」の2部構成で発行している。洪水については小貝川・鬼怒川・桜川など17河川の浸水想定区域を、土砂災害については急傾斜地崩壊や土石流などの危険箇所を掲載し、2026年5月発行版が最新となる。 （参考：ハザードマップ・防災ガイド - つくば市）

特筆すべきは、この情報をできるだけ多くの住民に届けるための工夫である。ハザードマップ・防災ガイドは日本語版に加えて英語版が用意され、音声版データも整備されている。Web上では市の地図情報サービス「つくミル」や茨城県の「いばらきデジタルまっぷ」で確認でき、視覚に障害のある人や外国人に向けては茨城県が開発した「耳で聴くハザードマップ」が音声・多言語で危険情報を伝える。研究都市らしい多様な住民構成を意識し、紙・Web・音声・多言語の複線で情報を届ける設計になっている。 （参考：ハザードマップ・防災ガイド - つくば市）

外国人住民向けには、市が防災情報をやさしい日本語で発信し、英語・中国語（簡体字）・韓国語などへの導線を設けるほか、NHK World JAPANの多言語生活・防災情報や、茨城県国際交流協会の相談窓口を案内している。言語の壁を越えて災害情報を届けることは、多文化共生のまちづくりと地域防災が交差する、つくばならではの実践領域である。 （参考：防災（外国人向け・やさしい日本語） - つくば市）

科学の集積を地域に橋渡しする――防災科研との連携

つくば市が他にない強みとして持つのが、防災研究機関との近さである。市は2014年4月25日、国立研究開発法人防災科学技術研究所（NIED）と「相互協力の促進に関する基本協定」を締結した。研究所がもつ防災研究の蓄積を市の現場施策に橋渡しし、住民の安全と地域の持続的な発展につなげる狙いで、(1)情報・資源・研究成果等の活用、(2)市民の安全・安心に係る情報の共有、(3)防災及び環境保全、(4)学術研究・科学技術・産業の振興、(5)学校教育・社会教育の増進、(6)市内の大学・研究機関等との連携、の6分野で協力するとされる。地震・暴風・水害などの研究を担う国の中核機関と、現場で住民の命を守る基礎自治体が、制度的なパイプを持っている点は、つくば固有の資産である。 （参考：防災科学技術研究所との相互協力の促進に関する基本協定 - つくば市、防災科学技術研究所（NIED））

被災地の現場が示した共助――北条地区の復興

竜巻に直撃された北条地区のその後は、共助が単なる制度ではなく生きた営みであることを示している。北条には筑波山参拝の門前町としての歴史的な町並みがあり、地域の交流拠点「北条ふれあい館」が観光・交流の場として親しまれていた。2012年の竜巻で初代のふれあい館（岩崎屋店蔵）は全壊・解体されたが、地域は大正期の店蔵（旧田村呉服店）を活用して施設を再建した。北条街づくり振興会を中心に、青空市「北条市」の開催や歴史的建造物の保存活用といった地域活動が続けられ、竜巻復興支援の意味を込めたイベントも重ねられてきた。災害からの立ち直りが、行政の事業だけでなく、地域住民の主体的なまちづくりの力によって支えられたことが、北条の歩みからは読み取れる。 （参考：北条街づくり振興会 - つくば市、筑波山麓北条 まちづくりポータルサイト）

この事例の特徴

第一の特徴は、「防災科学の集積地でありながら、防災の最終地点は地道な共助に帰着する」という構図そのものにある。つくばには国の防災研究機関が集まり、日本版改良藤田スケールの策定など、2012年の竜巻を契機とした研究の進展もこの地から生まれた。それでも、竜巻が通過するわずか十数分のあいだに隣人を助けるのは研究者でも行政でもなく、その場に居合わせた住民である。最先端の科学は被害の「予測」や「分析」を高度化するが、発災直後の命を救う「初動」は、依然として地域の人と人のつながりに委ねられている。科学技術の蓄積が自動的には地域防災力に変換されないという事実を、つくばは象徴的に示している。

第二の特徴は、共助を「精神論」ではなく「補助制度の設計」で支えようとしている点である。資機材や井戸の整備のように長い周期で更新される投資、運営経費のように毎年度支える経費、そして防災士育成という人材投資を、それぞれ別建てで用意する設計は、自主防災組織が「立ち上げて終わり」にならず、継続的に活動を更新していけるよう意図されている。共助という曖昧になりがちな概念を、補助メニューという具体に落とし込んでいる点に、再現可能性の高い実務的工夫がある。

第三の特徴は、地縁の薄さと言語の壁という二重の「つながりにくさ」に正面から向き合っている点である。TX沿線開発で急増した新住民と、研究都市ゆえに多い外国人住民――いずれも従来型の地縁を前提とした共助からはこぼれ落ちやすい。これに対し、市は区会単位の自主防災を補助で底上げしつつ、ハザードマップの多言語化・音声化、やさしい日本語での情報発信といった「情報のバリアフリー」を組み合わせ、地縁に頼り切らないルートでも防災情報と備えが届くようにしている。

調査時点の成果

2026年6月時点で公開情報から確認できる範囲では、本事例は単年度で完結する事業ではなく、地域防災計画・国土強靱化地域計画という公助の枠組みと、自主防災組織への補助という共助支援を継続的に運用する「仕組み」として定着している。具体的に確認できる到達点は次のとおりである。

第一に、自主防災組織への補助制度が、資機材・土のう・災害用井戸・運営経費・防災士資格取得という多層のメニューとして整備・運用されている。これにより、区会単位での共助活動を金銭面・人材面の双方から下支えする体制が整っている。 （参考：地域で備える、自主防災活動（共助） - つくば市）

第二に、ハザードマップ・防災ガイドが日本語・英語・音声版で整備され、市の「つくミル」や茨城県の「いばらきデジタルまっぷ」「耳で聴くハザードマップ」を通じてWeb・多言語・アクセシブルに提供されている（最新版は2026年5月発行）。情報面では、多様な住民に災害リスクを届ける複線的な基盤が成立している。 （参考：ハザードマップ・防災ガイド - つくば市）

第三に、防災科学技術研究所との基本協定が2014年から継続し、国の防災研究機関と基礎自治体の連携の制度的な土台が維持されている。また、竜巻で甚大な被害を受けた北条地区では、地域主体のまちづくりによって交流拠点が再建され、復興後の地域活動が継続している。 （参考：防災科学技術研究所との基本協定 - つくば市、北条街づくり振興会 - つくば市）

一方で、客観的なまとめとして留意すべき点もある。今回参照した公開情報からは、自主防災組織の結成数や市域における組織率（カバー率）といった定量指標、補助制度の利用件数、防災訓練の参加実績などは確認できなかった。共助の実効性を評価するうえで、これらの「どれだけ広がったか」を示す数値は本来重要であり、現時点では制度の整備状況は確認できても、その浸透度合いまでは外部から把握しづらいことは率直に記しておきたい。

他地域への示唆

第一に、本事例は「公助が共助を制度的に下支えする」設計のひとつの型を示している。共助は住民の自発性に依存するため、行政がコントロールしにくく、しばしば啓発の呼びかけに終わりがちである。これに対しつくば市は、自主防災組織への補助を「初期投資」「継続運営」「人材育成」という性格の異なる支援に切り分け、それぞれ異なる周期で支える構造をとった。共助を精神論で語るのではなく、補助メニューという具体に翻訳するこのアプローチは、属人的な事情に依存せず、他の自治体でも参照しやすい。

第二に、「最先端の防災インフラや研究資産が、自動的には地域防災力にならない」という教訓は、スマートシティや先端技術に投資する多くの都市にとって示唆的である。つくばは国の防災研究機関を擁しながら竜巻被害を受け、復興も初動も結局は地域の共助に支えられた。先端技術や上位計画への投資と、足元の区会・自治会の共助づくりは別々の努力を要する――この二層の同時推進という視点は、技術導入に注力する自治体ほど見落としやすい。

第三に、人口が増え地縁が薄い新市街地や、外国人住民の多い地域における「届け方」の工夫が参考になる。つくば市は、区会を母体とする従来型の共助だけに頼らず、ハザードマップの多言語化・音声化、やさしい日本語での情報発信という「情報のバリアフリー」を併走させた。地縁が機能しにくい層に対して、別ルートで防災情報と備えを届ける発想は、転入者や外国人住民が増えるあらゆる都市部に応用できる。共助の「母体（コミュニティ）」を育てる努力と、母体に属さない人にも届く「情報経路」を整える努力を、両輪で進める必要があることを、この事例は示している。

参照元

• 地域で備える、自主防災活動（共助） - つくば市
• 自助、共助、公助で備える - つくば市
• つくば市地域防災計画 - つくば市
• つくば市国土強靱化地域計画 - つくば市
• ハザードマップ・防災ガイド - つくば市
• 防災（外国人向け・やさしい日本語） - つくば市
• 防災科学技術研究所との相互協力の促進に関する基本協定 - つくば市
• 防災科学技術研究所（NIED）
• 竜巻に関する現地調査報告 - 気象庁・気象研究所
• 2012年5月6日茨城県つくば市竜巻災害 写真報告 - 消防防災科学センター
• 2012年5月のつくば市における竜巻災害について（空中写真による被害範囲） - 国土地理院
• 北条街づくり振興会 - つくば市
• 筑波山麓北条 まちづくりポータルサイト
• 第3期つくば市戦略プラン - つくば市

2026年6月時点の調査内容に基づいて作成