祇園町南側地区協議会による景観まちづくり

祇園町南側地区協議会は、京都市東山区の花見小路周辺に広がる祇園町南側地区（協議会が便宜的に5つの町に分けて運営、約300世帯）で、伝統的な茶屋建築群と花街文化の景観を保全するために1996年（平成8年）に設立された住民組織である。設立以来、「町式目」「景観協定」「業種規制」「防災・防火規定」という4つの自主ルールを整備し、建築物の新改築や屋外広告物の設置等について事業者と事前に意見交換する仕組みを運用してきた。2022年5月には、京都市の「地域景観づくり協議会制度」に基づく協議会・計画書の認定を受け、住民の自主ルールが行政制度上にも位置づけられている。（参考：京都市：祇園町南側地区協議会、都市・街・建築──まちづくりと建築社会制度第4回）

近年は、訪日観光客の急増に伴う私道への無断進入や芸舞妓への迷惑行為といった新たな課題にも直面しており、協議会は看板設置による行動誘導という独自の対応策を段階的に強化している。約30年にわたり同じ住民組織が、建築・景観の保全からオーバーツーリズム対策まで役割を広げてきた点が、この事例の大きな特徴である。（参考：京都新聞：京都市の祇園で相次ぐ「トラブル」）

背景・課題

祇園町南側地区は、江戸期以来の茶屋建築が連なる京都有数の花街であり、1980年代から90年代にかけて建物の老朽化や無秩序な建替えによって町並みが変質する懸念が高まっていた。京都市はこうした伝統的建築と花街文化の衰退を公的な課題として認識し、1996年5月に当地区を美観地区に指定するとともに、行政と住民代表が連携する体制として「祇園町南側地区協議会」の設立を後押しした。（参考：都市・街・建築──まちづくりと建築社会制度第4回）

建築基準法をそのまま適用すると、幅1.5間（約2.7m）程度の細い路地に接する敷地では建替えが困難になり、あるいは接道条件を満たすために路地を拡幅せざるを得ず、いずれの場合も祇園らしい路地の界隈性が損なわれるという構造的な課題も抱えていた。住民が自ら規範を定め、行政の柔軟な運用を引き出す必要があったことが、この協議会が長期にわたり活動を続けてきた背景にある。（参考：京都市：祇園町南側地区地区計画）

2010年代後半以降は、訪日外国人観光客の急増により、花見小路周辺の私道や路地に観光客が無断で立ち入り、芸妓・舞妓を追いかけて撮影する、住宅の玄関先で座り込むといった迷惑行為が常態化した。これは景観・建築中心だった協議会の活動に、観光客の行動をどう制御するかという新しい種類の課題を突きつけるものだった。（参考：日本経済新聞：京都・祇園は無許可撮影禁止自治組織が呼び掛け開始、京都新聞：京都市の祇園で相次ぐ「トラブル」）

取り組みのプロセス

1. 景観協定と建築規制の制度化（1996〜2006年）

1996年8月の協議会設立後、1999年5月に「祇園町南側景観協定」を締結し、同年6月には市街地景観整備条例に基づく「歴史的景観保全修景地区」（約6.6ha）の指定を受けた。景観保全修景計画では、建物高さを15m以下（公共用空地から見える部分は12m以下）、屋根は切妻平入りで勾配3.0〜4.5／10、日本瓦・銅板葺き、1階開口部は和風意匠でガラス面を露出させない、塀は高さ1.8〜2.5mの和風意匠とするなど、具体的な形態・意匠基準を定めた。並行して1999年から2001年にかけて花見小路の電線類地中化と石畳舗装が完成し、通り景観が一新された。（参考：京都市：祇園町南歴史的景観保全修景地区）

2002年度には業種規制協定を策定し、同年11月には都市計画法上の地区計画（約6.1ha）が決定された。2003年前後には「祇園町南側町式目」の制定と防災・防火規定の施行（平成15年1月1日）が続き、四大制度と呼ばれる自主ルールの骨格が完成した。さらに2006年3月には、幅2.7m程度の狭い路地9路線を建築基準法第42条第3項の規定（三項道路）により道路として認定させ、細い路地に接する敷地でも伝統的な形状のまま建替えができる仕組みを実現した。（参考：京都市：祇園町南側地区地区計画、祇園南側地区協議会：防災・防火規定）

2. NPO法人化による事業執行体制の整備（2001年〜）

2001年9月、防災事業や伝統文化の継承事業を担う実行組織として「特定非営利活動法人祇園町南側地区まちづくり協議会」が設立された。町内会連合体としての協議会が方針を決定し、NPO法人が実行部隊として地域振興策や、祇園に伝わるお座敷芸の調査・記録・継承活動、防災対応の実務を担う体制になっている。2011年12月には地区計画を街並み誘導型に改定し、容積率規制の緩和と引き換えに内装制限を強化することで、伝統的な木造建築を継続的に建替えられる仕組みを整えた（地区計画は2017年4月に最終変更）。（参考：NPOおうえんポータルサイト：特定非営利活動法人祇園町南側地区まちづくり協議会、都市・街・建築──まちづくりと建築社会制度第4回）

3. 京都市「地域景観づくり協議会」制度への移行（2022年）

京都市は2011年4月から、地域住民が主体となって景観づくりに取り組む団体を「地域景観づくり協議会」として認定し、その計画書を「地域景観づくり計画書」として認定する制度を運用している。認定区域内で建築等に着手する事業者は、行政への景観関連申請を行う前段階で、まず協議会側と内容をすり合わせるプロセスを経る必要がある。祇園町南側地区協議会は2022年5月11日付でこの制度の認定（京都市内16地区の一つ）を受け、それまで独自の景観協定・地区計画で運用してきた事前協議の仕組みを、市の制度上にも位置づけ直した。（参考：京都市：地域景観づくり協議会制度について、京都市：祇園町南側地区協議会）

4. オーバーツーリズムへの対応拡大（2016年〜現在）

観光客の迷惑行為増加を受け、協議会は2016年頃から花見小路周辺の私道で無断撮影を控えるよう呼びかける高札の設置を開始した。2019年10月には東山警察署とも連携し、私道内での無許可撮影を原則禁止とする呼びかけを本格化させた。さらに聖地巡礼的な観光客の急増を受けて、2024年4月頃、小袖小路の二つの入口に、無断で立ち入った場合1万円の罰金を科す旨を日本語・英語・中国語の三言語で表示した掲示物を設置した。この表示に法律上の強制力はないものの、心理的な抑止効果をねらった措置である。2025年12月には青柳小路の路地入り口にも同様の高札を新設し、これで高札設置は10年間で12カ所目となった。（参考：弁護士ドットコムニュース：各地で進むオーバーツーリズム対策、関西テレビ：「私道通り抜け禁止」京都・祇園に立て看板、京都新聞：京都市の祇園で相次ぐ「トラブル」）

この事例の特徴

1. 「町式目・景観協定・業種規制・防災防火規定」という四位一体の自主ルール

多くの景観まちづくり事例が建築規制のみに焦点を当てるのに対し、祇園町南側地区は建築物の形態意匠基準（景観協定）に加え、地域の作法・規範をまとめた「町式目」、商業機能をコントロールする「業種規制」、住民自らが防災訓練・消火設備を運用する「防災・防火規定」を一体で整備している。景観を「見た目」だけでなく、そこで営まれる暮らしや商いの質まで含めて自主管理する枠組みになっている点が特徴的である。（参考：祇園南側地区協議会：会則、祇園南側地区協議会：防災・防火規定）

2. 業種規制による観光商業化への防波堤

業種規制協定では、性風俗関連営業やホストクラブ、床面積500㎡超の大型商業施設、コンビニエンスストア、ファストフードチェーンに加え、レンタル着物業やレンタルサイクル業まで自主規制の対象としている。観光需要を取り込む業態であっても、地区の「風情・情緒」や既存の商環境・住環境を損なうと判断されるものは受け入れないという線引きを、住民自身が具体的な業種名を挙げて合意している点は他の景観地区にはあまり見られない特徴である。（参考：祇園南側地区協議会：業種規制）

3. 建築基準法の柔軟運用を自治体から引き出した細街路条例の活用

幅2.7m程度の路地に接する敷地は、本来なら建築基準法上の接道義務を満たすために拡幅が必要になる。祇園町南側地区は、京都市の細街路に関する条例（建築基準法第42条第3項規定）を活用し、9路線の路地を三項道路として認定させることで、路地の幅員を保ったまま伝統的な町家の建替えを可能にした。画一的な法規制の適用ではなく、地域の空間特性に合わせた特例を行政に働きかけて実現した点は、他地域の細街路問題を考える上で参考になる。（参考：京都市：祇園町南側地区地区計画）

4. 意思決定は町内会連合、事業執行はNPO法人という二層のガバナンス

景観協定や町式目などのルール策定・改廃は、各町町内会員によって構成される任意団体としての協議会が総会・役員会を通じて決定する一方、防災事業や伝統文化継承事業の実務は2001年設立のNPO法人が担う。地縁組織としての正統性を持つ意思決定主体と、対外的な契約や補助事業の受け皿となれる法人格を持つ実行主体を使い分けることで、住民自治の実効性と事業執行力を両立させている。（参考：祇園南側地区協議会：会則、NPOおうえんポータルサイト：特定非営利活動法人祇園町南側地区まちづくり協議会）

5. 景観保全の枠組みをオーバーツーリズム対策に転用

本来は建築・景観の事前協議を目的として設立された協議会が、既存の住民合意形成の基盤を土台に、私道への進入禁止・撮影禁止という観光マナー対策にも活動範囲を広げている。景観協定のような静的なルールづくりの組織が、観光客の行動という動的な課題にも段階的に対応してきた展開は、景観系のまちづくり組織の応用可能性を示す事例といえる。（参考：京都新聞：京都市の祇園で相次ぐ「トラブル」）

調査時点の成果

制度の認定と長期的な運用実績

2022年5月11日、祇園町南側地区協議会は京都市から「地域景観づくり協議会」及び「地域景観づくり計画書」の認定を受けた。これは2011年4月の制度創設以降、京都市内で認定された16地区の一つである。1999年の景観協定締結から数えると20年以上、2002年の地区計画決定（2011年改定、2017年最終変更）から数えても長期にわたり、住民自らが定めた建築・景観ルールを継続的に見直しながら運用してきた実績がある。（参考：京都市：地域景観づくり協議会制度について、京都市：祇園町南側地区地区計画）

私道対策における一定の抑止効果

私道への進入禁止・撮影禁止の高札設置は2016年頃の開始から段階的に拡大し、2025年12月の青柳小路への設置で累計12カ所となった。協議会役員は「注意書きを見てもらえている」と一定の効果を認める一方、会長は「町に合わない看板で本当は立てたくない」と、景観と観光対策のジレンマを率直に語っている。罰金1万円の表示に法的拘束力はなく、効果は協議会側の定性的な評価にとどまり、進入件数や違反件数といった定量データは確認できていない。（参考：京都新聞：京都市の祇園で相次ぐ「トラブル」、弁護士ドットコムニュース：各地で進むオーバーツーリズム対策）

継続する課題

団体ツアー客の私道への無断進入、無許可の商業撮影、住宅前での座り込みや無断での戸開けといった迷惑行為は、2025年時点でも解消されていない。看板設置という対症療法的な対策を重ねながらも、協議会自身が「静かな地域に戻したい」と述べているように、抜本的な解決には至っていないのが実情である。（参考：京都新聞：京都市の祇園で相次ぐ「トラブル」）

他地域への示唆

ソフトな自主ルールとハードな法制度を組み合わせる設計

景観協定という法的拘束力のある仕組みと、町式目という住民間の規範文書、業種規制という任意の自主協定を組み合わせることで、法制度だけでは対応しきれない「風情」や「作法」といった定性的な価値まで守る枠組みを作っている。景観計画やまちづくり条例の制定を検討する地域にとって、法定の規制手法と住民の自主ルールを重ね合わせる設計は再現性の高い手法である。

画一的な法規制の柔軟化を自治体に働きかける道筋

細街路条例（三項道路）の活用は、建築基準法の一律適用が地域固有の空間特性を壊しかねない場面で、住民組織が具体的な調査・提案を行い、自治体側の条例整備につなげた事例である。狭隘道路や歴史的街区を抱える他地域でも、行政に一方的に規制緩和を求めるのではなく、地域側が防災上の担保策（防災訓練や消火体制の整備など）とセットで提案することで、柔軟な運用を引き出せる可能性を示している。（参考：祇園南側地区協議会：防災・防火規定）

意思決定主体と事業執行主体を分ける組織設計

任意団体（町内会連合）とNPO法人を使い分けるガバナンスは、地縁組織としての正統性を保ちながら、補助事業や契約行為に対応できる実行力を確保する方法として、他の歴史的市街地や商店街の組織づくりにも応用できる。

景観系組織による新規課題への段階的対応と、その限界の両面

祇園町南側地区の私道対策は、景観保全のために積み重ねてきた住民合意の基盤が、オーバーツーリズムという新しい課題への対応力にもつながることを示している。一方で、看板という啓発的手法のみでは迷惑行為が根絶されていない現状は、住民組織の自主的な取り組みだけでは限界があり、警察・行政との役割分担や、多言語での情報発信、観光事業者側への啓発など、複数の主体を巻き込んだ対策が必要であることも示唆している。他地域が観光地化に伴う住民生活への影響を検討する際、看板設置のような即効性のある対策と、行政・警察・観光事業者を含めた中長期的な体制づくりを併走させる視点が参考になる。（参考：京都新聞：京都市の祇園で相次ぐ「トラブル」）